摘要：上世纪80年代以来，进城农民工子女教育政策经历了从“限制”到“差别对待”再到“以人为本”的演变过程，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期政策文本指导思想的核心内容。当前的农民工子女教育政策仍在不断完善，政策执行中依然存在变形、失真的问题。要提高政策的有效性，必需协调政策执行主体的利益，营造良好的社会氛围，对相关政策的有效执行过程进行监控与评佑。

　　关键词：农民工子女，教育政策，执行困境

　　与我国经济发展和城市化进程相伴而生的农民工子女教育问题已成为当前社会工作的重点和难点，但这一问题进入政策关心和研究的视野却经历了一个漫长的过程，而且依然处于不断修改和完善之中。因此有必要梳理一下政策的变迁，探明政策的特点和发展趋势，使政策的制定和完善更加科学合理，使农民工子女教育问题得以彻底解决。

　　一、进城农民工子女教育政策的演变

　　农民工子女教育问题是与上世纪80年代后期农村劳动力大流动紧密联系在一起的。当时，面对被称为“民工潮”的农民工大规模进城，国家曾三令五申严格“限制”农民工的大流动。因此，随父母进城的农民工子女在城里接受教育也就处于一种被“限制”的境地。20世纪90年代中期后，进城务工农民数量再度爆发式增长，“举家迁徙”趋势显著，[1]子女随迁人数急剧增加。但由于缺乏相关教育政策的有效保障，农民工子女“入学难”问题十分突出，农民工子女在流动中失学情况日益严重。

　　1996年4月，原国家教委印发《城镇流动人口巾适龄儿童少年就学办法（试行）》在京、沪等地进行试点。1998年3月，原国家教委、公安部联合颁发了《流动人口儿童、少年就学暂行办法》，规定了流入地政府在解决农民T子女接受义务教育方面的责任，一定程度上打破了儿童少年必须“以户籍所在地政府为主”接受义务教育的壁垒。但是，《办法》仍然对农民工子女进城采取限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”，倾向于鼓励社会力量办学解决问题，同时明确规定“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定收取借渎费”，“差别对待”的政策取向十分明显。

　　进入新世纪以后，随着对流动人口问题认识的不断深入，政府开始将做好其子女的义务教育工作提到了新的政治高度，“解决流动人口子女义务教育部题的各种政策的密度之大，范围之广，程度之深，内容之详都是前所未有的”。[2]

　　2001年，国务院做出《关于基础教育改革与发展的决定》，提出要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办巾小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利，明确了“两为主”的解决方针。这在流动人口子女义务教育政策发展史上是里程碑式的进步，给流动人口实现其子女就学带来福爵，对解决流动人口子女的义务教育问题发挥了积极的作用。

　　2003年，国务院办公厅先后发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作》的通知和转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求保障农民工子女接受义务教育的权利，要求流入地政府采取多种形式，接收农民工子女在当地的全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。同时要求，进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。2005年，中共中央、国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，再次要求认真解决农民工子女上学问题。2006年，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，指出子女上学是维护农民工权益需要解决的突出问题之一。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》将保障农民工子女接受义务教育作为坚持教育优先发展，促进教育公平的重要举措。新修订的《中华人民共和国义务教育法》也规定：父母或者其他监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。2008年，党的十七大报告再次明确指出：教育公平是社会公平的重要基础。要坚持教育公益性质，加大财政对教育投入……保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。

　　纵观农民工子女教育政策的演变过程，可清晰地看出对待农民工子女教育政策理念的变化：由20世纪80年代中后期的“限制”，到90年代“差别对待”，直到新世纪以《意见》为标志的新政策突出“以人为本”的核心思想。可以说，让农民工子女接受“平等教育”的政策理念已经成为新时期众多政策文本指导思想的核心内容。政策的新理念凸显了国家对流动儿童中的弱势群体——进城农民工子女教育问题的关注，体现了各级政府解决这一社会难点问题的信心和决心。

　　二、当前农民工子女教育政策执行中的主要问题

　　中央政府“工业反哺农业，城市支持农村”的政策导向，决定了由流人地政府解决农民工子女教育问题的政策明确而清晰，但政策理念的进步并不能完全说明问题的必然解决。事实上，“以人为本”政策理念的树立，只是使进城农民工子女教育问题的解决具备了一个必要条件，而流人地有没有足够的能力做到又是另外一回事。从执行的情况来分析．观念已经不是关键性的制约因素，规划和经费的困难成为了问题的关键。

　　我国当前流动人口呈由不发达地区向发达地区流动的整体趋势，在城市免费义务教育政策推行之后，不可回避的一个难题是农民工子女大量涌入的问题。流入地接纳农民工子女的能力是有一定限度的，这种限度突出地表现在流入地执行政策的经费、人力资源的有限性上。在义务教育“以县为主”的背景下，作为政策执行主体的流人地政府很难得到中央政府所给予的相应补偿。虽然《流动儿童少年就学暂行办法》指出，“流入地政府和流出地政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作”，但由于国家教育经费转移体制还不健全，每年仍以户籍为准给流出地划拨义务教育经费，而流入地政府不仅要把教育经费用于当地学校的发展，还要在教育经费本来就不足的情况下支付流动儿童的教育费用，双重的经费压力使流入地政府陷入困境，因此不少地方抱怨财政困难，难以接受更多的流动儿童入学。有的地方认为由流入地政府单独承担流动儿童的教育费用不合理，提出应让其原籍政府承担或分担部分教育费用。在这些违背政策初衷说法的背后，可以透视流入地政府经费资源不足的尴尬。实际上，在现行的政策背景下，流入地政府的教育财政支出困难所引发的直接后果就是：谁招收了农民工子女，谁就得自己解决办学经费问题。流入地政府解决这个问题投入越多，问题解决越好，就往往引来更多的农民工子女人学，流人地政府的财政压力就越大。农民工子女教育政策的落实没有充足的财力、物力投入，流入地教育主管部门就无法有效配置资源，“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”，“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”[3]等规定就无法得到根本落实。

　　尽管流入地政府也在下大力解决农民工子女的入学问题，但是相对于农民工子女的总数来说，流入地中小学对农民工子女的吸纳率仍然偏低。导致吸纳率偏低固然有农民工子女总数较多的客观原因，但流入地办学规模难以预测、现有中小学承受能力有限是最主要的。城市免费义务教育政策的推行，从制度上和经济上为“留守儿童”进城入学打开了大门，迫切要求城市学校为其提供就学机会，城市学校的供求矛盾变得日益严峻。目前许多城市教育行政部门事先没有进行学校的科学规划和布局调整，现有公办学校不能提供充足的校舍资源，造成许多学校“人满为患”、班额陡然增大的现象。新建学校、扩大城区学校的办学规模，为进城儿童提供足够就学机会，已成为城市政府不容推卸的一项重任。而农民工及其子女的变数太大，教育行政部门无法准确地获取外来人口中适龄入学儿童的数字，又是困扰教育部门的一大难题。同时，农民工居住分布也很不均衡。由于许多农民工没有相对稳定的工作，工作地点经常更换，子女也跟着转学，这一问题使得教育部门难以进行学校布局和事业规划，难以预测教师需求。

　　由于地方政府尤其是流入地政府执行政策的积极性不高，农民工子女义务教育政策在许多地方陷入执行中断和政策失真的境地。对流人地政府而言，落实农民工子女教育相关政策确实责无旁贷。但农民工子女接受教育已经演化成了一个社会问题，作为政策落实的主体，教育主管部门一方面难以独自承担政策落实之责，另一方面又没有能力协调其他部门的行为。结果往往造成政策执行过程巾政策行为表面化，实际上处于中断的状态。对流入地公办学校而言，既要保证教学秩序不受影响、质量不下降，又被强令必须接受农民工子女人学，同时还要面对经费不足、师资不足和基本办学条件不足的问题。加上农民工家庭频繁流动的特点导致其子女不易管理，许多学校在对待接受农民工子女入学这个问题上一直态度消极。从这个意义讲，“以公办学校为主”只有在部分地区的部分学校才能实现。对于政策执行最直接的教师群体而青，由于农民工子女在语言表达、学习方式、卫生习惯等方面与城市孩子的巨大差异，他们对农民工子女无论从课堂教学还是日常管理都要投入超过其他孩子几倍的工作量，教育教学工作难度陡增，而相关的配套评价机制并没有形成，努力得不到应有的肯定，工作积极性因此受到较大影响。政策执行主体们的积极性不高，就不能充分调动和发挥其主动性和创造性，因此在农民工子女教育政策落实中“上级推一推、下级动一动”的情况相当普遍。

　　三、进城农民工子女教育政策的未来走向

　　农民工子女教育政策的执行困境，都可以还原为政策和制度问题。因此，提高政策的有效性，形成切实可行的政策体系和良好的政策执行环境是当务之急。

　　首先，要明确中央与地方的责任，协调地方政府部门的利益。改革开放以后，我国的教育投资体制发生了很大的转变，特别是对义务教育开始实行“地方负责、分级管理”，地方政府成为筹措义务教育经费的直接责任者。中央政府在转嫁义务教育负担的同时，以法律的形式对地方政府的教育责任加以确认。也就是说，作为公共物品的义务教育，中央政府在没有增加自身成本的前提下“强加”给了地方政府，而地方政府并没有因此获得更多的来自中央的财政转移支付。据国务院发展研究中心调查，中国的义务教育经费83%左右由县乡财政负担，省里负担11%，中央财政负担不足2%。[4]从价值取向上来说，中央政府对有利于增加全民福祉的义务教育非常重视，其价值取向是国家和全民利益的增加。但是对相对独立的利益主体——地方政府来说，行为的取向当然是自身利益的最大化。相对于其他投资而言，对教育的投资是一种长期的、效益滞后并且政治利益不明显的投资，地方政府对于中央农民工子女义务教育政策的执行必然会避重就轻消极而为。因此，应改革义务教育财政拨款制度，打破户籍制度的限制，以实际在校学生数为基数划拨义务教育经费。建立起一套完善的各地区儿童流动情况的管理机制，至少做到在一个年度计划中实行按学生人数分配资金，以保证资金随学生流动。使农民工子女教育资金有的放矢，解决因为学生的频繁流动而无法准确分配农民工子女教育投入的问题，也就解决了地方政府之间的利益之争。同时应提高中央财政在义务教育投资中的比重，实现城乡义务教育的协调发展，吸引一部分农民工子女在家乡就读，以缓解城市教育资源短缺的压力。建立财政补偿制度，通过中央政府与流入地政府经费的共同分担机制，建立农民工子女义务教育财政补偿制度，对流入地义务教育进行扶持，设立农民工子女义务教育专项经费，以减轻流入地的财政压力，消除农民工子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等现象。

　　其次，要完善流动人口子女教育政策的监控与问责机制。由于中央颁布的农民工子女教育政策具有宏观性，它又赋予了地方政府制定符合当地实际的地方政策的权力，给了他们很大的政策空间，因此在政策权力监督上要建立一种政策有效执行的问责机制，在执行农民工子女教育政策过程中，问责机制能够防止政策执行主体滥用职权，建立权力和责任统一的机制，使他们内在的自我约束行为接受政策相关人群的监督和必要的质询。比如，政策明确要求解决进城农民工子女教育问题要以流入地政府为主，以公办学校为主，那么在给予他们责任的同时也给予了他们一定的政策权力，他们出台农民工子女就学的具体程序、规定公办学校收取就学额外费用的数目、规定打工子弟学校的办学资格、办学程序、办学条件，并且获得了一定的下拨教育经费，那么他们就应该有责任使这些规定和资源公开化，让民众具有一定的知情权；一旦在承担相应责任的同对出现有违政策规定、歪曲政策、政策变通的行为，就应该受到民众的质疑和询问，并受到相应的处理。

　　第三，要营造良好的社会氛围，构建农民工子女教育的社会支持网。农民工子女教育问题是一个复杂的社会问题，需要有关部门统筹协调，相关教育政策应放在社会大环境中加以充分的论证、分析，要和解决好流动人口的管理问题相协调。要提高教育政策的有效性，就要进行流动人口管理制度改革和政策的创新，进而为解决进城农民工子女教育问题提供良好的政策环境。

　　为此，应进一步强化地方政府的领导，加强执政能力建设，认真贯彻和执行中央制定的政策，充分发挥政府宏观管理职能，明确发改委、教育、公安、工商、人事、财政、物价、民政、卫生、劳动、房管等各有关部门的职责，真正把流动人口纳入城市管理与服务的范畴，建立由专门机构统筹规划、各职能部门齐抓共管解决农民工子女就学问题的有效工作机制。[5]尽快将农民工及其子女教育问题纳入流入地政府的公共管理与服务范畴。政府作为各种利益群体的平衡者，有责任通过掌握的公共财政资源，在不违背基本的机会平等的原则下，纷纷给予社会弱者以补偿，使他们不因为先天的或非个人因素，而失去与社会强者同等的生存和发展机会。因此必须在分配教育资源时进行弱势倾斜，把公共教育资源分配到最需要的群体中；以公共财政支付弱者自身难以支付的教育成本，以公立教育保障弱者的受教育权，逐步取消横亘在农民工子女脚下的乱收费和繁琐的入学手续等程序，让公办学校的大门向进城农民工子女敞开，逐步实现公立教育全民化。另外，在社会保障制度、社会救治制度等村会制度安排上都应实行对弱势群体的“优先扶持”，充分尊重他们的利益需要，最大程度地满足他们的现实需求，以平等的眼光看待他们，逐渐消除歧视、消除社会排斥和文化排斥，引导和促进他们与主流社会文化的融合，真正实现城乡住思想、文化、意识观念等方面和在经济发展方面的和肯统一，共同构建美好幸福的和谐社会。

　　参考文献：

　　[I】杜安娜，肖欢欢，大变局卷十二·农民进城【R】.http://www.gzlib.gov.cn,2008-12-16.

　　[2】杜越，汪利兵，周培植．城市流动人口子女的基础教育【M】．杭州：浙江大学出版社．2004：115.

　　[3】固务院办公厅转发教育部等部门关于进一步wdt好进城务工农民子女义务教育工作的意见，第6条、第7条，

　　【4】季谭，义务教育法“大修”棱心明确四级政府投入责任【N】，第一财经日报，2006-l-6．

　　【5】贾君，徐新录．进城农民工子女义务教育制度化建设探讨【J】．现代教育科学.2006(2).